话说村中一位大户家多了一个孩子，村里人都知道孩子不是他的，但大户却对外声称孩子是其亲生的，并为孩子请了全村最好的奶妈和侍女，甚至开始筹划安排未来娶媳妇的事情，最终成为村中笑料。如果说TD-SCDMA大致还有三分之一的中国血统，那么，TD-LTE究竟有多少中国血统确实很难说。
三十多年前，国际上电信业开始打破垄断、引入竞争，其后，“放松管制”与“再管制”并存是相关国家电信监管演变的两个显着特征，而技术中立原则可能是放松管制体系变化中最易理解、最易被利益相关方接受、最不易产生执行争议的一项制度安排。关于技术中立原则，国际上大约在20年前就已经达成共识，这一原则随后成为WTO的一项基本要求。
不过，过去十年间，在中国，技术中立问题俨然已经成为促成电信央企大重组、定义运营商市场竞争力、对亿级手机用户的选择权与公平交易权构成重大不利影响的“瓶颈问题”。中国3G和4G牌照发放中的许多争议与质疑，正是这一问题的集中体现。
4G新牌照发放：猜测虽结束，争议仍犹存
工信部2014年通信业统计公报显示，2014年移动电话用户总数达12.86亿户，普及率为94.5部/百人。在市场趋于饱和背景下，4G新牌照颁发了。
2015年2月27日，工信部向中国电信和中国联通发放了“LTE/第四代数字蜂窝移动通信业务（LTE FDD）”经营许可（FDD牌照）。中国移动虽然也提出了申请，但此次未能获得FDD牌照。这距2013年12月4日工信部向包括中国移动在内的三大运营商颁发“LTE/第四代数字蜂窝移动通信业务（TD-LTE）”经营许可（TDD牌照），已经过去了近15个月，而中国移动4G用户数已突破1亿，占据了4G市场90%的份额。
如果说当初出于支持与发展所谓“中国自主”4G技术TD-LTE的需要，市场弱势的电信与联通于2013年12月“被发放”TDD牌照，多多少少令人觉得有些意外，那么，中国移动此次在FDD牌照博弈中出局，似乎是“众望所归”。然而这一格局真的会促成电信市场的再均衡、促进电信业的健康发展吗？在市场进入制度壁垒“坚不可摧”、携号转网等确保市场公平竞争的管制举措系统性缺失的情况下，中国13亿手机用户的合法权益能够得到基本的保障吗？
“一晚忘关4G、房子就归移动”的说法因过于夸张可能会消失，但消费者对4G资费畸高的担忧将会持续。中国移动的用户数高达8亿，这一数字几乎相当于美国与欧盟的人口总和。但这些用户并不能享用价值链更为粗壮、商业生态更为发达的FDD技术。他们何错之有，这种“无过错责任”公平、合理吗？
中国电信与中国联通在移动通信市场中长期处于下风，而且在刚刚步入4G时代之际，它们与中国移动的市场差距已经呈现扩大态势。然而，反垄断法的一项基本原则是：竞争规制只保护竞争，不保护竞争者。通过“标准歧视”的许可安排、试图调整市场竞争格局失衡的做法，无论如何都是有失管制正当性的，而且阻碍公平竞争、影响消费者福利的情况出现的概率，也是非常高的。
真实的现状：4G牌照的技术语境
LTE作为全球4G技术的主导标准，有两个细分变体：LTE FDD和LTE TDD（TD-LTE）。在LTE进行标准化工作之初，LTE标准化组织3GPP就决定，LTE必须支持FDD与TDD两种模式，确保二者之间的差异维持在最低程度，这样就为两者之间最高程度的协同性提供了保证。因此，几乎所有LTE技术规范，对FDD与TDD来说，都是完全一样的。尽管二者技术上至少90%都是相同的，但是就商业生态的发达程度而言，TDD未达到与FDD相提并论的地步，无论是网络规模还是手机等用户装置的数量，FDD始终保持着压倒性优势。
除了中国之外，各国在移动通信频谱划分上，出于规避TDD技术缺陷等缘由，几乎都在“照顾”FDD技术，将绝大部分频谱分块匹配以便采用FDD技术。而在每回频谱拍卖时，尽管用于竞拍的FDD频谱在标的数量和总量方面都大大超过TDD频谱，但就最终成功竞标的单价（US$/MHz-Pop）来看，前者往往为后者的数倍，这说明市场对TDD频谱的估值较低，TDD标准的商业价值也较低。
当中国TDD牌照于2013年12月发放时，根据全球移动供应商协会（GSA）的统计，当时全世界共有92个国家的244张商业运营的LTE网络，有120家厂商的1,240件用户装置（手机等）支持LTE，其中TD-LTE商用网络仅为25张、涉及20个国家，支持TDD标准的用户装置仅有274件。而且FDD运营商多为市场份额排名领先或靠前的“高大上”，它们往往毫不犹豫地选用更为成熟的FDD标准，旨在维持或加强市场地位，与之形成鲜明对比的是处于弱势市场地位的TD-LTE运营商，若将这些TD-LTE运营商称作“乌合之众”显然不妥，但它们很难甩掉二、三线运营商或投机者的标签，其投资额与网络规模很难与同一市场高大上们的LTE FDD网络相比。
作为全球最大移动运营商，中国移动可以称得上是“高大上”中的高大上，但就是这样一家高居市场主导地位的运营商，反而大规模地建造与运营TD-LTE 4G网络，因而使之因标准战略的不同而成为高大上运营商中的“另类”。另外，一个国家所有移动网络运营商都开发“冷门的”TD-LTE网络且都不开发“热门的”LTE FDD网络，也使中国成为全球独此一家的“另类国家”。
将错就错、错上加错、抑或难言之隐：4G牌照发放的三大逻辑错位
纵向对比中国TDD牌照与FDD牌照的颁发时点，横向分析获牌主体申请牌照的真实意愿，深入剖析牌照申请失败者被拒的缘由，中国4G牌照发放中最为直接的三大逻辑错位问题就会清晰呈现。
逻辑错位一：FDD牌照与TDD牌照之间近15个月的颁发时间差问题。技术中立并不意味着监管者对技术标准完全放任自流。按照标准成熟度发放牌照，是各国监管者的通行做法。FDD技术较TDD技术成熟，为何首先颁发技术成熟度低的TDD牌照、而在近15个月之后才发放成熟度高得多的FDD牌照？如果一定要有时间差，那么FDD牌照也应当因为成熟度更高而先于TDD牌照进行发放。对于这一“依照成熟度逆向颁发牌照”的模式，若不将其解释为偏袒或间接支持所谓“中国自主”4G技术TD-LTE的政策之需，真的很难自圆其说。尽管可以公开讲，网络制式与标准是运营商牌照申请中自己提出的，并非监管机构强行指定，但是已经上市的三大电信央企仍旧为国有资本绝对控制的企业，这一国有企业属性，使得上述解释能否被广泛认可与接受，尚难以判定。
中国4G牌照发放的主要问题还不在于此。作为制造业大国，在电信法缺位情况下，最大困惑是中国通信制造业产业政策与电信服务业管制目标之间的碰撞和对立。无条件、无原则地支持TD技术的论述总是能够博得大量网络支持，正是这一矛盾的真实写照。尽管国际上早就有了明确答案，但民粹主义在转型的中国还是非常有市场的，其流行与泛滥，对于按照成熟度反向颁发FDD牌照与TDD牌照的离奇做法，无疑起到了遮盖或掩护作用。不过，中国的13亿手机用户，却不可避免地成为这一民族主义狂欢的买单者。
逻辑错位二：联通与电信“被发放”TDD牌照问题。由于TDD技术与生俱来的某些缺陷，再加上TD-LTE在产业成熟度方面始终大幅度落后于LTE FDD，全世界大多数移动运营商的4G网络，在法律允许它们自行选择网络标准的情况下，都采用了LTE FDD技术，虽然也有部分运营商使用了TD-LTE技术，但通常只是将其作为FDD网络的一种补充，或者出于非同寻常的目的。
在中国TDD牌照发放时，根据GSA的统计，当时全世界有20个国家的25张TD-LTE商用网络。只需粗略观看一下这些TD-LTE运营商名单，就会发现它们其实各有各自的“小算盘”：它们中有的是被迫将原3G WiMAX迁转升级而来，有的是固定宽带接入商将TD-LTE网以“打补丁”的方式用于填补人口稀少区域或因地理环境恶劣而限制固网宽带开发的空白区域，也有某些市场新进入者针对细分市场出于差异化竞争的市场策略而选用TD-LTE标准。联通与电信的情况，与它们完全不同。
对于2013年12月获得的TDD牌照，可以说，联通纯粹属于“被发放”，因为作为GSM/WCDMA网络运营商，无论是从技术平滑演进、投资的经济性和产业价值链的成熟度，还是从联通高管在证券信息披露时媒体沟通会上的表态来看，4G标准中的LTE FDD都应当是联通的不二之选，中国电信亦存在近似情形。
逻辑错位三：不向中国移动颁发FDD牌照的管制正当性问题。TD-LTE与TD-SCDMA在技术上看基本就是两回事，TD-LTE并非TD-SCDMA的技术演进，TD-LTE不是“中国自主的”标准、而是全球移动通信业界在竞争法约束下以PPP模式共同开发的4G标准。因此，承担“中国自主”3G标准TD-SCDMA发展重任的中国移动，在4G牌照发放时，应当按照WTO技术中立要求和国际惯例，允许其自主选择4G标准。
TD-LTE和FDD LTE是同一技术的两个变体，二者90%以上是相同的。华为、中兴、联想、小米等中国厂商从研发到产品线基本上都覆盖了这两个4G标准。因此，退一步看，即便假定TD-LTE是“中国自主的”技术，那么，中国移动仅投资与运营TD-LTE标准，比只开发和运营FDD LTE标准，最多也只能为整体意义的中国厂商提供10%的“帮助”。另外，考虑到专利权冗长的审批周期、非专利技术在通信系统中的重要价值、芯片等核心元器件的对外依赖、3G/4G时代手机的“多模多频”及向下兼容、中国厂商缺乏领袖型终端的现状等情况，这种理论上的“10%”在现实中会被大打折扣，可能连“1%”都无法实现，从中长期看，对某些厂商的“帮助”甚至可能是“负”的。
再有，假如中国移动将FDD LTE技术作为唯一或主要的4G标准进行大规模网络投资，其网络规模应当会是全球最大的，中国包括中小企业在内的广大厂商就可以在为中国移动的FDD LTE网络提供适用产品的同时，由于FDD LTE为全球主导4G标准，也可以“顺便”促进有关产品的出口和国际市场的开拓，享受规模经济的效益。但因为中国移动选择了“另类的”TD-LTE标准，这些中国厂商必须面对“另类的”中国市场和“主流的”国际市场等两个不同的市场，尽管TD-LTE和FDD LTE在技术上高度接近，但二者毕竟属于不同的标准，对财力和人力资源有限的中国广大中小厂商而言，这显然是不利的。
中国移动的用户数量大大超过中国电信与中国联通，同时中国移动所谓高端用户比例更远非后二者所能相比，另外，中国移动在知名度、消费品牌、经济实力等方面都大大超过了中国电信与中国联通。FDD牌照不发给中国移动、而只发放给中国电信和中国联通，除了中国自主标准的纠结之外，这一做法的一个理由是通过牌照配置差异，解决或舒缓中国移动一家独大的市场格局。这种具有非对称管制性质的规制举措符合公众利益吗？即使中国移动“大而有罪”，中国移动的8亿用户也不应“受罚”。在中国携号转网制度“有等同于没有”的情况下，中国移动的用户不能像2G时的GSM那样畅享主流技术在网络性能方面的优越性与移动终端的多样性；尽管技术上更先进、更成熟，但是，由于财力等方面问题，中国电信和中国联通的FDD LTE网络性能，可能在相当长时期内比不上中国移动的TD-LTE网，二者的用户福利也会因此而受损。
凭何扞卫大众的“微”权：中国症候的全球解药
与许许多多不存在专门行业监管的产业相比，电信业的一项重要不同之处就是控制市场进入的牌照制度。而电信业之所以存在牌照管理和市场管制，最主要原因是“看不见的手”不能总是保持正常运作的状态，而市场机制的任何失灵都会损害电信用户的权益。电信监管的第一要义，是维护电信用户的权益。然而，“看得见的手”的乱舞、乱摸与乱放，也会使电信用户权益遭受难以全面恢复的损害。
中国移动通信市场失衡的根源，在于市场进入制度壁垒所带来的行政垄断。尽管许多电信业基层员工和某些“伪专家”都说中国电信业竞争过于激烈，但是，与美国、印度、巴西等地广人多的国家相比，无论是通过简单计算HHI测算市场集中度，还是运用产业组织经济学中的SCP分析架构进行复杂分析，都会发现中国移动通信市场的有效竞争程度是很低的。美国、印度等国家的经验表明，在适当管制机制作用下，移动通信市场并非寡头垄断市场，是可以进行充分竞争的，有效竞争将会催生更低的资费、更好的业务质量、更广的选择和更多的创新，而全体用户无疑是这种市场竞争结果的最大受益者。
“喝过洋墨水”的经济学家华生曾经谈到：“……移动通讯运营商，中国最多搞三四家就不得了了……美国也就是两三家……”（《中国经营报》，2012年10月19日），其实不然，在高峰时，美国持有频谱许可并拥有网络设施的运营商在千家以上，而且在每次频谱拍卖之后基本上都有一批新的市场进入者。在经过并购交易等市场整合之后，总体而言，美国移动通信市场呈现为“金字塔结构”，位于顶端的是所谓全国性的四大移动运营商（Verizon Wireless、AT&T Mobility、Sprint及T-Mobile US），此外还有数百家移动网络运营商，这尚未包括虚拟运营商、MVNOs、转售商等没有RAN的运营商。2011年美国联邦通信委员会（FCC）向美国国会提交的报告显示，有27.1%的美国人可以在7家或7家以上移动网络运营商中进行选择，可在6家或6家以上进行选择的比例为76.4%，能在5家或5家以上、4家或4家以上进行选择的比例分别为89.6%和94.3%。
中国人口相当于美国的4倍多，但移动网络运营商却只有三家，而且由于缺少有效的携号转网制度，对于众多不愿变化号码的用户来说，事实上仅有一家运营商可以选择，这与独家垄断时代用户只能无奈面对“用和不用”二选一的窘境相比，仅有少许质的差异。
退一步看，如果说由于众所周知的中国特色，美国模式暂时无法借鉴，那么，对于中国移动FDD牌照申请，作为电信监管机构，工信部也不宜“一拒了之”，而应当提升监管的艺术性，不再将答案简单地局限于“Yes”或“No”，而是参照发达国家规制经验，考虑能否以附加条件形式授予中国移动FDD牌照，比如附加有“日落条款”约束的中国移动向电信和联通提供4G数据业务漫游服务的要求、根据电信和联通的请求提供国家铁塔公司所不能提供的网络设施共享服务、以合理与非歧视的方式为电信和联通提供4G批发服务（即电信和联通作中国移动的4G虚拟运营商）等等。这样，就可能消除或者缓解“看得见的手”矫枉过正给市场机制正常运作所带来的负面影响，同时，基本上不会对中国移动的8亿用户构成直接不利影响。
迷离的目标：4G牌照发放的四大悖论
三大逻辑错位，仅是中国4G牌照发放问题中较易直观感受到的问题。与之相比，下述四大悖论虽然表现的更为间接，但是消极影响却更广、更深或者更不易察觉。
悖论一：促进GDP增长。欧美等国家在发放移动牌照时通常并未将带动GDP增长作为直接的政策目标，中国则不然。2009年1月，中国发放了3G牌照，而促成事件是当时国际金融海啸所引发的全球性经济危机以及对中国经济下滑的担忧。在中国经济步入“新常态”背景下，2013年12月TDD牌照的颁发和此次FDD牌照的发放，都把拉动经济增长、创造就业与促进信息消费作为重要的政策诉求。
由于所获得的牌照并非所想要的牌照，所以3G时中国移动对TD-SCDMA网络投资与建造的消极态度是有目共睹的，而中国电信则以“走捷径、低投资”的方式开发3G网络，只有获得心仪WCDMA牌照的中国联通不遗余力地进行3G网络部署。在获得TDD牌照后，尽管中国电信与中国联通被监管机构允诺未来允许进行LTE混合组网，但它们TDD网络投资与开发，也是“雷声大、雨点小”。
悖论二：先上飞机、起飞后空中再售票。牌照发放时点，本应是移动通信市场结构性嬗变的起始点。国际上从牌照发放到正式开始商业运营，需要跨越从网络开发规划与设计到进行网络测试约十余个步骤，而且其中有些步骤不能完全交叉开展，因此整个周期少则需要8、9个月，长的因涉及到频谱清理或须进行基础性的标准化工作等复杂事项而长达2、3年，中国3G比这要短得多，而4G时代，中国移动TD-LTE网络从获得TDD牌照到北京等城市开始商业运营，仅用了一天时间，简直是创造了全球通信业的最快记录。
造成这一怪状的原因是中国特色的电信管制制度，主要是在牌照发放之前很早就已经为三大运营商划定好了各自的具体频谱、并允许运营商进行规模化试验，而运营商在牌照颁发时往往已经投入了巨资进行网络开发，具备了“牌照发放之时就可进行网络商业运营”的条件。此时不发牌照都变得不可行了，否则至少会被扣上因失职而导致巨额国有资产流失的帽子。这一模式不仅使政府“通过牌照发放、带动GDP增长”的政策目标打上了折扣，更有违于电信法中许可制度创立的初衷。
悖论三：揭开牌照的面纱，洞察牌照真相。尽管“牌照”一词在中国各类传媒中被广泛使用，但是，“牌照”一语属于外来词，除了汽车牌照之外，中国法律法规中很少使用“牌照”一词，而更多采用“许可”、“授权”或“特许”等术语。移动通信牌照（许可），其实等于“基础电信经营许可＋频谱许可”。基础电信经营许可，实际上就是一张“纸”，理论上讲，可以无限量地发放，不存在限定颁发数量的客观因素，而是谋求通过优胜劣汰的市场选择机制选定“剩者”，但频谱（许可）则不然，属于稀缺资源，由于受到可用频谱总量的限制，能够提供给移动通信业使用的频谱是十分有限的。可见，频谱是移动通信牌照的核心、而非附庸，这是二十世纪八十年代全球移动通信事业起步时就已经形成的国际共识。然而，在这一点上，就中国而言，无论是《电信条例》、《无线电管理条例》等法规，还是过去十几年间移动通信牌照颁发实践，都还停留在上个世纪六七十年代的“国际惯例”上。
